Børre Steinar Børresen går i Nordnorsk debatt ut og påstår at at Rødt og SV lyver i politiske debatter om Troms og Finnmark som ny region i nord. Det er ikke riktig, sier advokat Geir Johan Nilsen.
Han har tidligere utarbeidet et notat men faglige begrunnelser og kilder som viser at det er Børre Steinar Børresen som tar feil.
Dette dokumentet utarbeidet Nilsen ifm. forberedelsene til høringen i Stortinget i nov. 2018, og innholdet ble for en stor del brukt i flertallsinnstillingen fra stortingskomitéen (som innstilte på å omgjøre vedtaket). Notatet offentliggjøres i sin helhet her i ForFinnmark.no etter avtale med Nilsen.
NOTAT
Advokat Geir Johan Nilsen
VURDERING AV SAKSBEHANDLINGEN FORUT FOR STORTINGETS VEDTAK AV 8. JUNI 2017 OM SAMMENSLÅING AV TROMS OG FINNMARK
INNLEDNING
De juridiske spørsmål som denne saken reiser har betydning også i den politiske debatten. Spørsmålet om sammenslåing av de nordligste fylkene er svært omstridt. I Finnmark møter vedtaket kraftig motstand i befolkningen. Også Finnmark fylkesting motsetter seg vedtaket, og Sametinget har for sin del vedtatt at det er imot sammenslåingen.
Heller ikke i Troms støtter befolkningen sammenslåing med Finnmark. Meningsmålingene indikerer sterk folkelig motstand også der.
Det er selvsagt slik at det er Stortinget som til syvende og sist avgjør inndelingen av landet. Dette følger av loven. Ikke desto mindre har både lokale myndigheter og befolkningen visse demokratiske rettigheter etter de samme lovene.
Dersom det kan reises tvil om hvorvidt Stortingets vedtak er fattet i henhold til lovene, burde derfor også de juridiske aspekter ved saken være noe som sentrale politikere var opptatt av.
Å tvinge igjennom et særdeles omstridt vedtak som ikke står støtt rent juridisk, kan ikke være heldig. Man må ikke glemme at lokaldemokrati også er demokrati.
Av det faktum som er offentlig kjent, virker det som om departementet så sent som i april 2017 hadde lagt opp til en ryddig behandling av den fremtidige inndelingen av Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark).
Dessverre ble departementet på et sent tidspunkt åpenbart fristet til å ta «snarveier», noe som fikk fatale konsekvenser for saksbehandlingen, og som selvsagt også kan ha virket inn på utfallet.
I alle fall førte dette til at ordinære, demokratiske prosesser ikke ble gjennomført i Finnmark.
Som et bakteppe for den fremstilling og de vurderinger som gjøres i det følgende skal det minnes om formålsbestemmelsen i inndelingslova § 1.
Her heter det at:
«Verksemda etter denne lova skal byggje på prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar.»
SAKENS KJERNE
Det var departementet som hadde det hele og fulle ansvar for at prosessen med sammenslåing av Finnmark og Troms foregikk i lovlige former.
Departementets forserte saksbehandling sent i april 2017 resulterte imidlertid i at Finnmark fylkesting aldri fikk uttale seg om sammenslåingen med Troms i henhold til de regler som følger av inndelingslova.
Dette innebar at ikke bare fylkeskommunens rettigheter ble satt til side; også befolkningens demokratiske rettigheter ble satt til side.
Den forserte saksbehandling som fant sted i perioden slutten av april 2017-11. mai 2017 resulterte også i at også den øvrige saksutredning ble mangelfull, kanskje i realiteten ikke-eksisterende.
Heller ikke Sametinget ble konsultert etter de bestemmelser som gjelder for dette.
I alle de øvrige fylkene som ble sammenslått (bortsett fra Troms) skjedde dette etter grundige, demokratiske prosesser. Det ble gjennomført utredninger og innbyggerhøringer om konkrete inndelingssaker, og fylkestingene uttalte seg på grunnlag av dette forarbeidet.
De sentrale faktiske hendelser i saken er:
(i) 2. juli 2015: Departementets brev til fylkene, jfr. punkt 3.1.1.
(ii) Høst 2015-des. 2016: Nabosamtaler, intensjonsavtaler og sammenfallende vedtak i ulike fylkesting, utredninger og innbyggerhøringer. I Nord-Norge kom man ikke lenger enn til selve samtalene, jfr. punkt 3.1.2.
(iii) Desember 2016. Tilbakemeldinger fra fylkene til departementet, jfr. punktene 3.1.2 og 3.1.3.
(iv) 22. februar 2017: Politisk avtale om sammenslåing av fylker, bortsett fra i Nord-Norge, jfr. punkt 3.2.
(v) 5. april 2017: Prop. 84. S (2016-2017) om regionreformen legges frem, jfr. punkt 3.3.
(vi) 19. april 2017: Departementets møte med representanter for Nordland, Troms og Finnmark, jfr. punkt 3.4.
(vii) 24. april 2017: Ekstraordinært møte i Troms fylkesting, jfr. punkt 3.5
(viii) 25. april 2017: Møte i Nordnorsk Råd, jfr. punkt 3.4.
(ix) 2. mai 2017: Høring i Stortinget, jfr. punkt 3.4.
(x) 2. mai 2017: Politisk avtale om sammenslåing av Troms og Finnmark, jfr. punkt 3.8.
(xi) 11. mai 2017: Prop. 128 S (2017-2017), kommuneproposisjonen fremlegges, jfr. punkt 3.9.
(xii) 8. juni 2017: Stortingets vedtak, jfr. punkt 3.10.
(xiii) 7. desember 2017: Stortingets andre vedtak, jfr. punkt 3.11.
Nedenfor skal jeg under punkt 3 først redegjøre for faktum i saken. Hvor det er nødvendig vil de viktigste rettsregler nevnes samtidig. I punkt 4 belyses de rettslige sidene ytterligere så langt dette er naturlig.
FAKTUM
3.1 «Nabosamtaler» og fylkestingenes vedtak av i desember 2016
3.1.1 Generelt
I Stortingsmelding 14 (2014-2015) om kommunereformen varslet regjeringen at man ville invitere også fylkeskommunene til å innlede drøftinger om sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det var aktuelt å slå seg sammen med nabofylker.
Departementet sendte deretter invitasjon til slike samtaler til alle fylkene den 2. juli 2015. I brevet het det:
«Med bakgrunn i Stortingets behandling av stortingsmelding nr. 14 (2014-2015), inviterer jeg alle landets fylkeskommuner og Oslo kommune til å innlede prosesser med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker.«
Denne invitasjonen var selvsagt ikke et «forslag» om en fylkessammenslåing etter inndelingslova. Heller ikke var det et lovlig initiativ til en slik sammenslåing. Det fremgår heller ikke av faktum i saken at noen, hverken i departementet eller i fylkene, har oppfattet denne invitasjonen på denne måten. Heller ikke loven støtter at en slik helt åpen invitasjon kan være et lovlig initiativ til eller forslag om fylkessammenslåinger.
Sammenslåingen av Finnmark og Troms
Brevet inneholdt intet annet enn det som fulgte direkte av ordlyden, nemlig en oppfordring om å «vurdere og avklare om det var aktuelt å slå seg sammen med nabofylker».
Forespørselen inneholdt også en liten økonomisk «gulrot» til fylker som ville forplikte seg overfor hverandre til å utrede en sammenslåing. Således skulle det utbetales NOK 200 000 til hvert av fylkene, samt NOK 200 000 i prosjektstøtte for hver utredning. Utbetaling skulle skje når det var gjort sammenfallende vedtak i de fylkeskommunene som ønsket å utrede sammenslåing med hverandre.
Departementet hadde i sitt brev av 2. juli 2015 understreket at man også ønsket at fylkene involverte innbyggerne i disse arbeidene. I brevet av 2. juli 2015 ble det følgelig lovet en støtte på NOK 200 000 pr. fylke i støtte til informasjon og folkehøring.
Beløpet ville komme til utbetaling når fylkeskommunene hadde gjort vedtak om hvordan de planla å høre innbyggerne.
Sammenfallende vedtak om å utrede sammenslåinger ble aldri vedtatt i Nord-Norge. I denne landsdelen kom man aldri lenger enn til samtaler om hvorvidt det i det hele tatt var aktuelt å gå inn for å utrede sammenslåinger. Dette oppnådde man som kjent aldri enighet om.
3.1.2 Prosessen i resten av landet og i Nord-Norge
I samtlige av de øvrige fylkene som ble vedtatt sammenslått den 8. juni 2017 hadde fylkestingene inngått intensjonsavtaler med og fattet sammenfallende vedtak om utredning av sammenslåing med bestemte andre fylker.
I samtlige av disse fylkene hadde man også gjennomført innbyggerhøringer.
Utredninger og innbyggerhøringer var videre gjennomført før fylkene avga sine uttalelser til departementet tidlig i desember 2016. I fylker som gikk inn for sammenslåinger var uttalelser også formulert som formelle «søknader» om fylkessammenslåinger i henhold til inndelingslova § 8.
Rettslig sett er en slik søknad et «initiativ» etter inndelingslova § 8. Denne bestemmelsen omhandler «initiativrett». I bestemmelsens § 8, andre ledd heter det at:
Søknad om at det skal setjast i gang utgreiing om grenseendring eller grensefastsetjing skal vere skriftleg og grunngitt, og må innehalde forslag til nye grenser.
I resten av landet var det altså gjennomført en demokratisk prosess i god tid før den politiske avtalen av 22. februar 2017 som er omtalt i punkt 3.2 nedenfor ble inngått, og før Prop. 84 S (2016-2017) av 5. april 2017 ble fremlagt (se punkt 3.3 nedenfor).
Når fylkestingene i resten av landet uttalte seg på grunnlag av grundige utredninger og innbyggerhøringer om helt konkrete sammenslåinger og når Stortinget også fattet vedtak i tråd med det som var utredet, vil disse uttalelsene samtidig være tilfredsstillende som uttalelser i henhold til inndelingslova § 9. I dennes fjerde ledd heter det at:
«Før det blir gjort vedtak om grenseendring eller grensefastsetjing, skal dei kommunane eller fylkeskommunane saka gjeld, få uttale seg. I saker om samanslåing eller deling må kommunestyret eller fylkestinget sjølv uttale seg.«
I Nord-Norge hadde man i desember 2016 derimot ikke kommet lenger enn til samtaler og dialog om hvorvidt en eller annen form for sammenslåing kunne være aktuell.
Intet var konkretisert på noen som helst måte. Ingen intensjonsavtaler eller sammenfallende vedtak om utredninger var inngått/vedtatt, og derfor var heller ingen utredninger gjennomført. Heller ikke var det gjennomført innbyggerhøringer.
Samtalene var for Finnmarks del dessuten avbrutt. Noe initiativ til en fylkessammenslåing forelå altså ikke.
Med tillegg av Finnmark og Troms fylkestings vedtak i desember 2016, var dette i realiteten det eneste faktagrunnlaget som forelå da KrF, Venstre, Frp og Høyre den 2. mai 2017 ble enige om at Finnmark og Troms skulle slås sammen.
3.1.3 Finnmark og Troms fylkestings vedtak
I Nord-Norge hadde som nevnt ikke samtalene mellom Finnmark, Troms og Nordland ledet til enighet om utredning av sammenslåing av alle eller noen av fylkene. Ingen intensjonsavtaler var inngått, og sammenfallende vedtak om å utrede en fylkessammenslåing var ikke vedtatt noe sted.
Det var derfor heller ikke gjennomført noen innbyggerhøringer, simpelthen fordi det ikke forelå noe å gjennomføre høringer om.
Departementet hadde anmodet fylkene om tilbakemelding innen primo desember 2016. Finnmark fylkesting behandlet derfor saken på sitt desembermøte, nærmere bestemt den 8. desember 2016.
Av fylkesrådmannens innstilling til fylkestingets møte fremgår det at fylkestingets vedtak ville være et svar på departementets brev av 2. juli 2015.
Med sitt vedtak: «Finnmark skal bestå som egen region», svarte Finnmark fylkesting altså «nei, det er ikke aktuelt» til departementets forespørsel.
Finnmark Høyre og Finnmark Frp fremsatte for øvrig begge forslag som innebar at samtalene med både Troms og Nordland skulle fortsette. Lenger enn til de innledende samtaler var man altså ikke kommet.
På dette tidspunkt forelå følgelig intet lovlig initiativ til fylkessammenslåing i Nord-Norge, og selvsagt heller ikke noen konkrete forslag om en sammenslåing. Om begrepet «initiativ» vises nærmere til punktene 4.2.3 og 4.2.4 nedenfor.
Finnmark fylkestings vedtak i desember 2016 var altså ingen «uttalelse» etter inndelingslova § 9. Det var ikke ment som noen slik uttalelse, det var ikke noen aktuell inndelingssak å uttale seg om, og vedtaket kunne heller ikke forstås av departementet som en uttalelse etter inndelingslova § 9.
Etter den 8. desember 2016 behandlet ikke Finnmark fylkesting regionreformen før etter at Stortinget hadde fattet sitt vedtak den 8. juni 2017.
Troms fylkesting tok i sitt møte den 13. desember 2016 heller ikke initiativ til en fylkessammenslåing. Fylkestingets tilbakemelding åpnet imidlertid for fremtidige fylkessammenslåinger i nord, uten å ta stilling til hvilke fylker som eventuelt skulle slås sammen. Man vedtok også å gjenoppta samtalene med Nordland.
3.2 2 den 2. februar 2017: Avtale om regionreform mellom Krf, Venstre, Høyre og Frp
I denne avtalen ble man enige om de sammenslåinger som regjeringen senere foreslo i Prop. 84 S (2016-2017).
Regjeringen ble imidlertid anmodet om å gjennomføre en egen prosess der det ble brukt litt tid på å finne inndeling i Nord-Norge for å få til ett eller to fylker. Dette siste var helt naturlig. I Nord-Norge hadde man jo ikke kommet noen vei med saken.
Sett fra de nordligste fylkenes ståsted innebar denne politiske avtalen at man nå kunne avvente et initiativ fra departementet.
3.3 den 5. april 2017: Prop. 84 S (2016-2017) om regionreformen
Den 5. april 2017 la regjeringen frem Prop. 84 S (2016-2017) om ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå. I denne proposisjonen foreslo regjeringen sammenslåing av fylkene: Hordaland og Sogn og Fjordane, Aust-Agder og Vest-Agder, Oppland og Hedmark, Vestfold og Telemark, samt Buskerud, Akershus og Østfold.
Det ble imidlertid ikke fremsatt forslag om sammenslåing av fylkene i Nord-Norge. Om situasjonen i Nord-Norge het det at:
Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i dialog med fylkeskommunane vurdere korleis arbeidet med framlegg om samanslåinger til eitt eller to fylke i Nord-Noreg skal organiserast.
I forhold til Sametinget het det i proposisjonen at:
I oppfølginga av proposisjonen vil departementet konsultere Sametinget om eventuelle sider ved ny fylkesinndeling i Nord-Norge som kan få direkte innverknad på samiske interesser. Departementet vil også leggje opp til samarbeid med Sametinget utover det som er omfatta av konsultasjonsplikta.
Videre varslet regjeringen at man tok sikte på å legge frem en egen proposisjon om den fremtidige inndelingen av Nord-Norge «seinast våren 2018». I proposisjonen oppstilte ellers regjeringen tre såkalte «hovedalternativer» som man så for seg som mulige fremtidige inndelinger av landsdelen, nemlig:
1) Samanslåing av dei tre nordnorske fylka.
2) Troms og Nordland blir slått saman, og Finnmark held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering.
3) Troms og Finnmark blir slått saman, og Nordland held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering.
For kvart av dei tre alternativa skal aktuelle grensejusteringar vurderast.
Som man ser la departementet i april 2017 opp til en ryddig prosess for inndelingsspørsmålene også i nord.
Det tidsperspektivet som ble signalisert var dessuten slik at fylkeskommunene faktisk ville få anledning til å ivareta sine egne og befolkningens interesser. I tillegg hadde departementet lagt opp til at også Sametinget skulle få anledning til å delta i prosessen, og på den måten ivareta samenes spesifikke interesser.
Den fremtidige inndelingen i nord var imidlertid fortsatt helt åpen, og ingen konkrete forslag forelå. Det forelå heller ikke et lovlig «initiativ» til en sammenslåing.
Det er ellers av betydning å observere at de «hovedalternativene» som var skissert i proposisjonen i realiteten representerte alle tenkelige muligheter for en fremtidig inndeling som også innebar fylkessammenslåinger.
Hovedalternativene var således ikke forslag om noe som helst, og var heller ikke fremsatt som forslag. For at et utsagn skal inneholde og oppfattes som et «forslag», må naturlig nok utsagnet utelukke et eller flere mulige alternativer. I motsatt fall beskriver utsagnet bare alle de muligheter som faktisk finnes.
3.4 den 19. april: Departementets møte med fylkeskommunene i nord; 25. april: Møte i Nordnorsk Råd; 2. mai: Høring i Stortinget
Den 19. april ble det avholdt et møte mellom departementet og representanter for de tre nordligste fylkeskommunene. Departementet har anført at formålet med dette møtet var å innhente fylkeskommunenes synspunkter og diskutere det videre arbeide med reformen. Departementet har vist til at representanter for fylkeskommunene her utrykte ønske om en avklaring samtidig med beslutning av ny inndeling av resten av landet.
På et møte i Nordnorsk råd den 25. april 2017 vedtok deltakerne bl.a. at inndelingen i nord måtte fastsettes samtidig med resten av landet. Fordi det ikke var enighet om selve inndelingen uttalte man seg imidlertid ikke om mulige sammenslåingsalternativer.
Høringen i Stortinget den 2. mai 2017 dreide seg om Prop. 84 S (2016-2017), og i denne lå det som kjent intet forslag om sammenslåing av Troms og Finnmark.
Også i denne høringen uttrykte representantene for Finnmark og Troms et ønske om avklaring samtidig med resten av landet. Representantene for Troms kritiserte dessuten også departementet for ikke å ha fremsatt forslag om inndeling av landsdelen.
SAMMENSLÅINGEN AV FINNMARK OG TROMS
3.5 Ekstraordinært møte i Troms fylkesting
Troms fylkesting hadde tidligere vedtatt å behandle regjeringens varslede proposisjon om regionreformen så snart denne forelå. På denne bakgrunn ble det avholdt ekstraordinært møte i fylkestinget den 24. april 2017.
Mht. sammenslåinger gikk fylkestinget prinsipalt inn for sammenslåing av de tre nord-norske fylkeskommunene. Subsidiært stemte flertallet for sammenslåing av Finnmark og Troms med grensejustering i sør, slik at framtidig grense skulle gå ved Tysfjord.
Fylkestinget mente at det eneste aktuelle alternativet til dette vil være fylkesgrenser som de var, justert slik at grensen sammenfalt med grenser for nye sammenslåtte kommuner.
Fylkestinget avviste alle øvrige mulige delinger av Troms i nord og i sør, noe Prop. 84 S (2016-2017) jo også åpnet for.
Fylkestinget anmodet videre om en avklaring samtidig med resten av landet.
Fylkestingets subsidiære preferanse – nemlig sammenslåing med Finnmark med grensejusteringer – kan ikke ses på som et «initiativ» etter inndelingslova. Det kan bare oppfattes som en anbefaling til departementet hva angikk fylkestingets syn på alle de ulike sammenslåingsalternativer i nord som Prop. 84.S (2016-2017) åpnet for.
Dette fremstår særlig klart når det tas i betraktning at det primære standpunktet var sammenslåing av hele Nord-Norge, samt at man i vedtaket også avviste alle øvrige mulige delinger av Troms fylke i nord eller sør.
Hvis dette var et lovlig initiativ til sammenslåing av Finnmark og Troms, hva var da fylkestingets primære standpunkt om sammenslåing av hele Nord-Norge? Hva skulle man egentlig utrede?
Under enhver omstendighet ville det ikke være mulig å gjennomføre en lovlig prosess basert på et slikt initiativ frem til Stortingsbehandlingen den 8. juni 2017, jfr. om dette også i punkt 3.7.
Endelig nevnes at representantene for Troms fylke under høringen den 2. mai 2017 kritiserte regjeringen for ikke å ha fremsatt noe forslag om inndeling i nord. Heller ikke Troms fylkesting har derfor oppfattet at det lå noe konkret på bordet, og som det eventuelt også kunne gjennomføres innbyggerhøringer om.
3.6 Perioden desember 2016- slutten av april 2017
Som fremstillingen over viser, «fløt» i denne perioden hele prosessen hva Nord-Norge angikk. Ikke forelå det noe initiativ til sammenslåinger, og derfor heller ikke forslag om slike. Heller ikke var det igangsatt noen utredninger om en aktuell inndeling.
Hverken den politiske avtalen av 22. februar 2017 eller Prop. 84 S (2016-2017) indikerte at noe kom til å skje med det aller første. Finnmark fylkesting hadde derfor i denne perioden ikke foranledning til å foreta seg noe med saken, og gjorde heller ikke det.
3.7 Departementet forserer arbeidet med Nord-Norge
De politiske signalene som man hadde fått nordfra i siste halvdel av april, fristet og påvirket åpenbart departementet til å forsere arbeidet med inndelingen i nord. Mot slutten av april tok derfor saksbehandlingen en vending som gjorde at lovene ble tilsidesatt. Man gikk nå bort fra den prosessen som var varslet i Prop. 84 S (2016-2017).
Det må antas at departementet nå arbeidet for å oppnå avklaring om et politisk flertall for en ny inndeling av Nord-Norge, og at det ble ført samtaler om dette i kulissene.
Med dette sporet saken imidlertid helt av, rent juridisk. Fra månedsskiftet april/mai 2017 og frem til vedtaket skulle fattes i Stortinget den 8. juni 2017, ville det være umulig å gjennomføre en prosess som innebar en ordentlig utredning av inndelingsspørsmålet, eventuelt med innbyggerhøringer eller også folkeavstemninger. Departementet måtte også konkretisere et begrunnet forslag som fylkestingene kunne forholde seg til, og fylkeskommunene måtte få tid.
Sammenslåingen av Finnmark og Troms til en egen behandling som skulle ende opp i en uttalelse fra fylkestinget. Før den 8. juni 2017 skulle også kommunalkomitéen ha behandlet saken og avgitt sin innstilling til Stortinget. Konsultasjonsplikten med Sametinget kan i denne sammenheng heller ikke overses.
Departementet burde selvsagt aldri ha latt seg påvirke til å ta snarveier som tilsidesatte de lovbestemte, demokratiske prosessene som inndelingslova anviser. Det er fylkestingene selv, og bare dem, som kan avgi uttalelse om en fylkessammenslåing. Denne retten kan heller ikke delegeres. Dette sier noe om hvor viktig slike saker anses å være.
Synspunkter fra enkeltrepresentanter og/eller administrasjon i fylkene kan selvsagt ikke lede til at lovene kan tilsidesettes. Slike synspunkter var nok heller ikke tuftet på legale vurderinger av prosessen. Departementet pliktet imidlertid å foreta slike legale vurderinger.
Innbyggere, kommuner og næringsliv fikk aldri anledning til å fremkomme med sine synspunkter gjennom høringer eller på annen måte. Dette til tross for at departementet selv i sitt brev av 2. juli 2015 hadde understreket et ønske om at innbyggerne skulle involveres.
Det var ene og alene departementet som hadde det fulle og hele ansvar for at prosessen ble gjennomført i henhold til lovene. Her sviktet imidlertid departementet. Den prosessen som departementet valgte sent i april 2017 er åpenbart ikke i henhold til inndelingslova.
Man tillater ikke snarveier når aksjeselskaper skal slås sammen, og det er heller ingen grunn til å tillate snarveier når fylker skal slås sammen.
3.8 den 2. mai 2017: Avtale mellom KrF, Venstre, Frp og Høyre
Samme dag som høringen i Stortinget, nemlig om kvelden den 2. mai 2017, ble partiene KrF, Venstre, Frp og Høyre enige om en avtale om å slå sammen Finnmark og Troms.
Siden disse partiene hadde nødvendig flertall var det etter dette klart at Stortinget ville vedta denne sammenslåingen.
Avtalen ble presentert den 3. mai 2017. Det fremgår av presseoppslagene at sammenslåingen av Finnmark og Troms ville bli behandlet den 8. juni 2017, sammen med de øvrige sammenslåingene som var foreslått i Prop. 84 S (2016-2017).
Heller ikke på dette tidspunkt var det imidlertid fremsatt et forslag om denne sammenslåingen som Finnmark fylkesting kunne behandle. Faktisk forelå det ikke engang et lovlig «initiativ» til denne sammenslåingen.
For ordens skyld bemerkes at hverken enkeltrepresentanter eller politiske partier på Stortinget har initiativ- eller forslagsrett etter inndelingslova, selv om akkurat dette ikke har noen direkte betydning for saken.
Denne politiske avtalen «låste» selvsagt hele prosessen. Konsekvensen ble at inndelingslovens bestemmelser ikke ble fulgt og at Stortinget fattet sitt vedtak uten at saken var lovlig utredet og uten at Finnmark fylkesting og Sametinget hadde fått uttale seg og derigjennom fått ivaretatt sine og befolkningens interesser.
3.9 den 11. mai 2017: Prop. 128 S (2016-2017), kommuneproposisjonen
Ifølge departementet ble deretter saken ferdig utredet og forslag om sammenslåing fremsatt allerede den 11. mai 2017, i Prop. 128 S (2016-2017), kommuneproposisjonen.
Innledningsvis må det understrekes at kommuneproposisjonen ikke har noen betydning for den rettslige siden av saken. Finnmark fylkeskommune ble nemlig aldri involvert. Heller ikke Sametinget ble involvert og hverken innbyggere, næringsliv eller kommuner fikk komme med innspill.
Dette har egentlig svært lite med en utredning av en fylkessammenslåing å gjøre, og står i grell kontrast til det arbeidet som var gjort i de andre fylkene som ble sammenslått.
Avgjørelsen var dessuten allerede tatt i og med den politiske avtalen av 2. mai 2017.
Allerede den korte tidsperioden som gikk fra den politiske avtalen av 2. mai og frem til kommuneproposisjonen ble fremlagt, signaliserer tydelig at her kan det ikke ha blitt foretatt noe særlig av utredning. Innholdet som presenteres er da også temmelig tynt.
Det heter at det er et «interessefellesskap» mellom fylkene, og at sammenslåingen både «kan styrke kraften og mobiliseringen i utviklingsarbeidet» og «kan forsterke samspillet og dynamikken mellom byene, mindre steder og distriktene». Det heter videre at det vil bli «lettere å se felles utfordringer og fortrinn», og man vil få «en mer helhetlig plan- og samfunnsutvikling».
Om avstander heter det at: «Reiseavstandene i det nye fylket vil bli relativt store, men reformen vil i seg selv ikke virke inn på stedbundne tjenester som krever nærhet til innbyggerne.
Tvert imot vil større fagmiljøer, større innkjøpsorganisasjoner og gevinster i form av reduserte utgifter til administrasjon og støttetjenester kunne gi et styrket og desentralisert utdanningstilbud, lokalt kulturliv og fly-, båt- og bussruter til stedene der innbyggerne bor.»
Bortsett fra en henvisning til flyruter, er dette eksakt den samme ordlyd som er benyttet om sammenslåingen av Sogn og Fjordane/Hordaland i Prop. 84 S (2016-2017). Det er altså ren kopiering!
Det bemerkes her at i Prop. 84 S (2016-2017) var nettopp de store avstandene i nord påpekt som et forhold som krevde særskilte vurderinger.
Det kan selvsagt være at man også har bygget på den innstilling som fylkesrådmannen i Finnmark presenterte for Finnmark fylkesting til møtet i desember 2016, men dette synes ikke å være tilfelle. Argumentasjonen og synspunktene i denne innstillingen gjenfinnes nemlig ikke i kommuneproposisjonen.
Slike vesentlige spørsmål som frykten for å miste stortingsrepresentasjon, spørsmål om etnisitet, spørsmål om identitet knyttet til selve fylket, forholdet til Russland samt en rekke andre forhold, er ikke nevnt i kommuneproposisjonen.
I sin innstilling til Finnmark fylkesting hadde imidlertid fylkesrådmannen tatt opp også slike viktige problemstillinger.
Når det spesielt nevnes identitet knyttet til selve fylket, er slike spørsmål ikke kommentert eller vurdert av departementet i det hele tatt. Dette til tross for at departementet i forarbeidene til inndelingslova i Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) har uttalt at:
Departementet presiserte i høyringsnotatet at den kjensla innbyggjarane har av å høyre til ein stad, vil vere eit kriterium som alltid vil vege tungt i konkrete saker. Å nemne særskilde kriterium i lovteksten vil likevel kunne føre til mistydingar, som til dømes at kriteria er uttømmande rekna opp i lovteksten. I praksis vil likevel identitetskriteriet inngå som eit sentralt element i vurderinga av den enkelte sak. Departementet ønskjer difor ikkje å gjere nokon endring her.
Det engasjement som denne saken har vakt i Finnmark tør vel være en klar indikasjon på at finnmarksidentiteten er sterk. I folkeavstemningen sa 87 % av dem som avga stemme «nei» til sammenslåingen, og i 14 av 19 kommuner var andelen nei-stemmer over 90 %.
Man kan sikkert fra sentralt hold avvise en del av dette som «føleri» – noe som også er blitt gjort – men slikt «føleri» skal altså etter loven alltid være et «sentralt element» i vurderingen av slike saker.
På grunn av den vending som saksbehandlingen tok sent i april 2017 fikk finnmarkingene imidlertid aldri anledning til å gi uttrykk for sine synspunkter på en sammenslåing med Troms.
Oppsummerende er det altså vanskelig å se at departementet har utredet saken i det hele tatt. Fylkestingets egen uttalelse inngår dessuten som en sentral del av en slik utredning – det er faktisk det eneste pålegg som loven inneholder om en slik utredning – og noen slik uttalelse fra Finnmark fylkesting foreligger ikke.
Endelig er det slik at saken allerede var avgjort i og med den politiske avtalen av 2. mai 2017, altså før kommuneproposisjonen ble fremlagt.
3.10 den 8. juni 2017: Stortingsbehandlingen
Sammenslåingen av Finnmark og Troms ble vedtatt den 8. juni 2017, sammen med de øvrige fylkessammenslåingene. Selve saken om Finnmark og Troms ble behandlet som et «løst» forslag, all den tid dette forslaget ikke formelt var inntatt i dokumentene til denne regiondebatten.
Ingen av representantene synes imidlertid å ha vært oppmerksomme på de rettslige problemene ved dette vedtaket. Dette er likevel ikke så besynderlig; representantene forutsettes selvsagt ikke å ha kjennskap til juridiske detaljer, selv om disse kan være viktige.
Det er naturligvis regjering og departement som skal påse at de forslag som regjeringen fremmer for Stortinget også lovlig kan behandles. Stortinget må generelt kunne forutsette at de juridiske sidene ved behandlingen er ivaretatt. Det at Stortinget uforvarende kom til å overse de rettslige sider ved saken reparerer allikevel ikke manglene ved vedtaket.
Det er imidlertid forstemmende å notere at Stortinget fattet sitt vedtak på grunnlag av en politisk avtale om sammenslåing som var inngått på et tidspunkt hvor det (i) ikke forelå noe lovlig initiativ til denne sammenslåingen, (ii) ikke forelå noe forslag om en slik sammenslåing, (ii) uten at fylkestingene og Sametinget hadde fått uttale seg, (iii) uten at sammenslåingen var ordentlig utredet, og (iv) uten at det var foretatt noen form for høringer av innbyggere eller andre.
Det eneste som kom i tillegg til det som forelå den 2. mai 2017, da den politiske avtalen ble inngått, var kommuneproposisjonen av 11. mai 2017.
Denne kan imidlertid ikke vurderes som annet enn nødvendig formalisering av den politiske avtalen forut for stortingsbehandlingen.
Saksbehandlingen i denne saken endte altså opp med at den mest kontroversielle sammenslåingen av fylker i Norge samtidig ble den dårligst forberedte og utredede av dem alle.
3.11 Stortingets senere vedtak
Den 7. desember 2017 avslo Stortinget å omgjøre sammenslåingen av Troms og Finnmark. Samtidig avslo Stortinget å omgjøre flere andre fylkessammenslåinger.
Stortingets etterfølgende vedtak er imidlertid uten betydning for gyldigheten av vedtaket av 8. juni 2017. Det er helt åpenbart at vedtaket av 8. juni har vært styrende for Stortingets senere behandling av saken, og å nekte å omgjøre et ugyldig vedtak gjør naturligvis ikke at det ugyldige vedtaket av den grunn blir gyldig.
Et moment i saken er allikevel at spørsmålet om selve lovligheten av 8. junivedtaket ikke var fremme i det hele tatt ved behandlingen den 7. desember 2017.
Det forhold at Stortinget senere har vedtatt nye fylkesnavn er heller ikke av relevans i denne saken. I forhold til dette gjelder forøvrig det samme som er sagt om stortingsbehandlingen den 7. desember 2017.
RELEVANTE RETTSREGLER OG –KILDER
4.1 Forholdet mellom staten og fylkeskommuner/kommuner
Det er innledningsvis viktig å være oppmerksom på at fylkeskommunene og kommunene (lokale myndigheter) ikke er en del av statsadministrasjonen. Staten har derfor ingen alminnelig instruksjonsmyndighet over dem, slik den har det overfor eksempelvis direktorater og annen statlig administrasjon. Staten kan bare instruere lokale myndigheter gjennom lov.
Fylkeskommuner og kommuner er lokale, folkevalgte organer som skal ivareta interessene til den befolkning som har valgt dem, i henhold til de lover som til enhver tid gjelder.
Dette utgangspunktet viser at lokale myndigheter i gitte situasjoner faktisk kan utgjøre en lovlig motmakt mot sentralmyndighetene. Tilfellet med Finnmark viser og aktualiserer nettopp dette.
4.2 Inndelingslova
4.2.1 Kompetanse til å vedta sammenslåing av fylker
Det er Stortinget som er det kompetente organ til å fatte vedtak om sammenslåing av fylker, jfr. inndelingslova § 4, første punktum. Et slikt vedtak kan imidlertid ikke fattes «på måfå». Inndelingsloven har bestemmelser om hvordan prosessen skal foregå.
Formålet ved disse er selvsagt at det skal fattes «riktige» vedtak, og at lokale myndigheter og befolkning skal få anledning til å medvirke i prosessen.
I lovens § 1, formålsbestemmelsen, heter det som nevnt innledningsvis at:
Verksemda etter denne lova skal byggje på prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar. Denne formålsbestemmelsen vil være et tolkningsmoment når de øvrige bestemmelser i loven skal tolkes og anvendes.
4.2.2 Systematikken i inndelingslova frem til vedtak
For oversiktens skyld er det være viktig å ha systematikken i inndelingslova klart for seg når de rettslige spørsmålene vurderes. Når det gjelder sammenslåingssaker, er prosessen frem til vedtak denne:
Initiativ til sammenslåing → Utredning → Vedtak
4.2.3 Initiativ til sammenslåing av fylker og kommuner, betydningen for fylkeskommunens rett til å uttale seg
For at fylker og kommuner skal kunne sammenslås, må noen i utgangspunktet ta initiativ til dette.
Som vist i punkt 4.2.2 er et «initiativ» det første legale skritt i retning av å sammenslå fylkeskommuner. Med dette utløses rettigheter og plikter både på sentralt og regionalt hold.
Inndelingslova § 8 regulerer initiativretten. Den har slik ordlyd:
«Søknad om at det skal setjast i gang utgreiing om grensejustering eller grensefastsetjing kan fremjast av innbyggjarar og grunneigarar i dei kommunane søknaden gjeld, av næringsdrivande som har sin registrerte forretningsstad der og av kommunestyret eller fylkestinget i dei kommunane eller fylkeskommunane søknaden gjeld.
Søknad om at det skal setjast i gang utgreiing om samanslåing eller deling kan berre fremjast av kommunestyret eller fylkestinget sjølv i dei kommunane eller fylkeskommunane endringsforslaget gjeld.
Departementet kan på eige initiativ utgreie spørsmål om grenseendring eller grensefastsetjing.
Søknad om at det skal setjast i gang utgreiing om grenseendring eller grensefastsetjing skal vere skriftleg og grunngitt, og må innehalde forslag til nye grenser. Søknaden skal sendast Fylkesmannen i det området saka gjeld. Fylkesmannen skal så snart som råd orientere kommunane eller fylkeskommunane om søknaden.»
Etter loven har departementet selv alltid rett til å ta initiativ til å utrede spørsmålet om fylkes- og kommunesammenslåinger, jfr. bestemmelsens, tredje ledd. Dette hadde departementet imidlertid ikke gjort så sent som i april 2017, jfr. punkt 3.3. På dette tidspunkt var absolutt alle alternativer åpne.
Ut over dette kan et lovlig initiativ til å slå sammen fylker og kommuner bare tas av fylkestinget eller kommunestyret selv, jfr. inndelingslova § 8, andre ledd.
I denne saken tok Finnmark fylkeskommune aldri noe slikt initiativ. Heller ikke Troms fylkeskommune gjorde dette. Se om dette i fremstillingen over, punktene 3.1.2, 3.1.3, og 3.5.
Ved utgangen av 2016 forelå det altså ikke noe lovlig initiativ etter inndelingslova om sammenslåinger i nord. Følgelig var man heller ikke inne i lovens utredningsfase, hvor også fylkestinget etter loven har rett til å uttale seg om dette.
Først når det foreligger et initiativ etter inndelingsloven starter den legale prosessen som inndelingsloven regulerer. Herunder inntrer på et gitt tidspunkt fylkestingets rett til å uttale seg i henhold til inndelingslova § 9, fjerde ledd.
Dersom et initiativ fremsettes av fylkestinget selv, og i tillegg er tilstrekkelig forberedt og utredet, må imidlertid selve søknaden være tilstrekkelig som en uttalelse. Dersom initiativet tas av departementet må imidlertid fylkestinget uttale seg etter at initiativet er tatt.
Når departementet i sitt svar til representanten Borch i brev av 20. august 2018 uttaler at det ikke er holdepunkter for at det må innfortolkes et krav om tidspunktet for når uttalelsen skal gis, er dette derfor upresist.
Loven kan ikke forstås på noen annen måte enn at uttalelsen skal avgis når eller etter at det foreligger et lovlig initiativ til sammenslåing. Først da er man er inne i den prosessen som inndelingslova faktisk regulerer. Å anta noe annet ville være fullstendig meningsløst.
Det kan her også vises til departementets rundskriv av 25. juni 2015. Her heter det at:
«Inndelingslova i seg sjølv seier ikkje noko om når ei grense bør endrast eller kvar ho skal gå, men gir reglar om kva som skal skje frå det er teke initiativ til ei endring og til endringa er gjennomført og kven som har kompetanse til å fastsette kva.»
4.2.4 Saksutredning
Det er departementet som skal utrede spørsmålet om hvorvidt to eller flere fylker skal slås sammen. Dersom det kommer en søknad om sammenslåing fra et fylkesting, avgjør departementet om saken skal utredes og omfanget av en slik utredning, jfr. inndelingslova § 9, første ledd.
Dersom initiativet ikke bygger på en søknad fra et fylkesting, følger departementets utredningsplikt direkte av inndelingslova § 8, tredje ledd. Denne bestemmelsen sier ikke noe om selve omfanget av utredningen. Her må selvsagt de alminnelige prinsipper om forsvarlig utredning av saken før vedtak fattes gjelde.
Av inndelingslova § 9 følger likevel at fylkestingets uttalelse skal være en del av departementets utredning.
Departementet har i tilknytning til spørsmålet om omfanget av saksutredningen pekt på at det er departementet selv som avgjør hva som er «nødvendig» utredning.
Hvis departementet med dette mener at det etter eget forgodtbefinnende kan redusere utredningen til nærmest ingen ting, tar departementet feil.
Kravet til en forsvarlig saksutredning vil selvsagt alltid ligge i bunnen for departementets skjønnsutøvelse i så måte. I motsatt fall glir man fort ut i den forvaltningsrettslige læren om myndighetsmisbruk.
Det er særlig viktig at saksutredningen er grundig gjennomført når det tiltak som planlegges er kraftig omstridt.
Det kan her også vises til at departementet i rundskriv av 25. juni 2015 har uttalt at:
«Inndelingssaker er gjerne omstridde spørsmål, som bør klarleggjast best mogleg. Ein bør derfor leggje vekt på omsynet til brei medverknad.»
Det må derfor avvises at departementet etter eget forgodtbefinnende kan redusere saksutredningen til ingenting, eller til en «klipp-og-lim utredning», slik kommuneproposisjonen av 11. mai 2017 bærer preg av.
Avslutningsvis understrekes igjen at fylkestingets rett til å uttale seg utgjør en helt vesentlig bestanddel av departementets utredning. Dette er faktisk det eneste helt klare pålegget som loven oppstiller om hva en utredning skal omfatte.
4.2.5 Fylkestingets rett til å uttale seg
I inndelingslova § 9, fjerde ledd, heter det at:
«Før det blir gjort vedtak om grenseendring eller grensefastsetjing, skal dei kommunane eller fylkeskommunane saka gjeld, få uttale seg. I saker om samanslåing eller deling må kommunestyret eller fylkestinget sjølv uttale seg.
På grunnlag av det som er sagt i punktene 4.2.3 og 4.2.4, må den innledende del av bestemmelsen forstås slik:
Når det er tatt initiativ til, men før det blir gjort vedtak om …..
Dersom det er departementet selv som tar initiativ til endring av grenser, må selvsagt fylkestingene eller kommunestyrene uttale seg etter at et slikt initiativ er tatt.
Det er sammenslåingsalternativet som er aktuelt her, og følgelig er det fylkestinget selv som skal uttale seg. Denne retten til å uttale seg kan ikke delegeres.
Motposten til fylkestinget rett til å uttale seg er naturligvis departementets plikt til å påse at fylkestinget faktisk får uttale seg før vedtak fattes.
4.2.6 Hva fylkestinget skal uttale seg om; når inntrer retten til å uttale seg
Over har jeg konkludert med at fylkestingets rett til å uttale seg inntrer i forbindelse med at det er tatt et lovlig initiativ til en fylkessammenslåing, men før vedtak fattes.
Spørsmålet er etter dette hva fylkeskommunen skal uttale seg om?
Det er da innlysende at fylkestinget må ha noe konkret å uttale seg om. I motsatt fall vil en slik uttalelse ikke være noe annet enn en meningsytring om teoretiske muligheter for inndelinger.
Hvis vi her sammenligner med hva som fant sted i resten av landet, uttalte samtlige fylkesting seg i desember 2016 om helt konkrete sammenslåinger med bestemte andre fylker. Disse uttalelsene bygget videre på utredninger og innbyggerhøringer.
Dersom det ikke foreligger konkrete alternativer, vil det selvsagt være umulig for fylkeskommunen å gjennomføre egne utredninger og analyser, samt – ikke minst viktig – å gjennomføre innbyggerhøringer.
Som antydet tidligere kan det ikke eksistere noe forslag å ta stilling til med mindre minst ett mulig alternativ er utelukket. Hvis alle alternativer fortsatt er åpne har man i realiteten bare en situasjonsbeskrivelse å forholde seg til.
Det var nettopp dette som var situasjonen så sent som i april 2017.
Et viktig formål med fylkestingenes rett til å uttale seg er hensynet til at også innbyggerne skal kunne gi uttrykk for sine synspunkter gjennom innbyggerhøringer eller på annen måte. Grenseendringer er viktige saker som har stor betydning for innbyggerne.
I Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) ble det derfor vurdert en regel om at fylkeskommuner og kommuner også skulle ha plikt til å uttale seg. Dette med den begrunnelse at:
«Inndelingsspørsmålet er ofte svært viktig i det minste for ein del av innbyggjarane, og dei bør ha eit krav på at kommunen/fylkeskommunen tek stilling til saka.»
Å innføre en plikt til å uttale seg gikk man imidlertid bort fra. Begrunnelsen var at det var urimelig å gå ut fra at kommunene/fylkeskommunene ikke ville uttale seg i saker som gjelder deres grenser. Praksis hadde heller ikke vist at det trengtes en pliktregel om dette. Fylkeskommunene/kommunene ville uttale seg uansett.
Som man ser er det i forarbeidene fokusert på hensynet til innbyggerne. Fra et demokratisk perspektiv er dette også naturlig. Det mest sentrale man kan trekke ut av dette er imidlertid at uttalelsen må komme på et tidspunkt hvor det er mulig for fylkeskommunen å påvirke saken. I motsatt fall vil uttalelsen bare være en tom formalitet, og egentlig ikke viktig i det hele tatt.
I alle fall ikke så viktig at det var grunn til å vurdere hvorvidt fylkeskommunene og kommunene til og med skulle ha plikt til å uttale seg.
Nærmere veiledning for tidspunktet for fylkestingets uttalelse kan man også finne i inndelingslova § 10. Her heter det at:
«Kommunestyret bør innhente innbyggjarane sine synspunkt på forslag til grenseendring. Høyringa kan skje ved folkerøysting, opinionsundersøking, spørjeundersøking, møte eller på annan måte.»
Denne bestemmelsen gjelder riktignok ikke på det regionale plan, men den er allikevel viktig for forståelsen av uttaleretten også der. Dette fordi man også vurderte innbyggerhøringer på fylkeskommunalt nivå, men fant å ikke ville innføre dette.
Begrunnelsen for å ikke ha en tilsvarende regel på fylkesnivå var følgende:
«Departementet har vurdert om også fylkeskommunane bør innhente innbyggjarane si meining i inndelingssaker. Ofte har innbyggjarane allereie hatt moglegheit til å uttale seg gjennom høyring halden av kommunane som er direkte involvert.
På den andre sida kan endring av fylkesgrensa vedkome også innbyggjarar i andre delar av fylket. Den tyngste innvendinga mot fylkeskommunale høyringar, er at det vil kunne gjere saksbehandlinga uforholdsmessig komplisert og tidkrevjande.
Dette har i første rekkje samanheng med at det dreier seg om forholdsvis mange innbyggjarar, men også at ein vil kunne stå overfor nokså vanskelege avgrensingar med omsyn til kven som skulle få uttale seg.
Departementet har derfor etter ei totalvurdering kome til at fylkeskommunen ikkje bør omfattast av regelen om innbyggjarhøyring. Vi vil likevel peike på at fylkeskommunane står fritt til å sjølv å høyre kva innbyggjarane meiner i ei konkret sak, dersom dei finn dette formålstenleg.»
Det var altså praktiske og tekniske årsaker til at man valgte å ikke innføre denne regelen på regionalt nivå. Samtidig påpekte departementet at fylkeskommunene alltid ville stå fritt til allikevel å ha innbyggerhøringer.
Nettopp derfor er denne bestemmelsen relevant både for vurderingen av hva fylkestinget skal uttale seg om, men også når retten til å uttale seg inntrer.
Før det kan være aktuelt å ha innbyggerhøringer, må det nemlig foreligge konkrete forslag som innbyggerne faktisk kan forholde seg til, eksempelvis gjennom en folkeavstemning. Det kan i den forbindelse vises til loven selv, som i sin § 10 bruker begrepet «forslag». Videre brukes i de over siterte forarbeidene begrepet «ei konkret sak».
I Finnmarks tilfelle forelå intet konkretisert forslag da avtalen mellom KrF, Venstre, Høyre og Frp om å slå sammen Finnmark og Troms ble inngått den 2. mai 2017.
Det eneste som forelå var de «hovedalternativene» som var skissert i Prop. 84 S (2016-2017), og som nevnt under punkt 3.3 representerte disse alt som tenkes kunne av mulige alternativer for en fremtidig inndeling med sammenslåing av fylker i nord. De var ikke presentert som forslag, heller ikke som foreløpige forslag.
Konklusjonen under dette punkt er da at fylkestinget har rett til å uttale seg når det foreligger et tilfredsstillende konkretisert forslag, men altså før departementet endelig har konkludert i saken.
Så sent som i april 2017 forelå det imidlertid ingen konkrete forslag som Finnmark fylkesting kunne uttale seg om etter inndelingslova § 9, og den 11. mai 2017 var det allerede for sent å avgi noen slik uttalelse. Da hadde departementet allerede konkludert. I realiteten var avgjørelsen tatt allerede i og med den politiske avtalen den 2. mai 2017.
4.2.7 Om forskjellen mellom et vedtak som innebærer at fylkeskommunen ikke vil ta initiativ til en fylkessammenslåing og en uttalelse om et forslag om fylkessammenslåing
Dette punktet relaterer seg til Finnmark fylkestings vedtak av 8. desember 2016. Jeg har tidligere konkludert med at dette vedtaket kun innebar at fylkestinget ikke selv ville ta initiativ til noen sammenslåing, og at det ikke var en uttalelse etter inndelingslova § 9.
Heller ikke i ettertid kan man vurdere dette vedtaket som en uttalelse etter inndelingslova § 9. Det er nemlig viktig å ha klart for seg at et vedtak i fylkestinget om ikke selv å ta initiativ til en fylkessammenslåing og en formell uttalelse om et forslag i henhold til inndelingslova § 9, fjerde ledd, har helt ulike implikasjoner mht. utredninger og eventuelle høringer osv.
Dersom fylkestinget ikke selv ønsker å ta initiativ til en fylkessammenslåing, opprettholdes status quo. Det er derfor ikke behov for høringer, folkeavstemninger eller mer omfattende analyser og/eller rapporter.
Hvis Norge i sin tid ikke hadde søkt om medlemskap i EU hadde det heller ikke vært behov for å avholde en folkeavstemning om saken.
Dersom imidlertid fylkestinget skal uttale seg om en sammenslåing i henhold til inndelingslova § 9 er situasjonen en helt annen. Særlig gjelder dette når fylkestinget og/eller befolkningen ikke selv ønsker sammenslåingen.
Det er nå iverksatt en legal prosess som kan innebære at fylkeskommunen avvikles. Nå blir det viktig å ha mulighet til å påvirke myndighetene. Fylkeskommunen vil derfor kunne ha behov for å gjøre et grundigere arbeid for å få frem sitt syn. Nå vil tiltak såsom innbyggerhøringer, meningsmålinger eller folkeavstemninger kunne bli viktige. Det kan også være aktuelt å få utarbeidet egne rapporter eller analyser.
Fylkeskommunen har også plikter i forhold til befolkningen. Fylkestinget er et folkevalgt organ som skal ivareta befolkningens interesser. Det Europeiske Charter om Lokalt Selvstyre er omtalt nedenfor. Her skal bare inntas at Kongressen av Lokale og Regionale myndigheter i Resolusjon 347 (2012) har uttalt at en viktig del av arbeidet til lokale myndigheter er:
«to ensure that their interests and the interests of their citizens are properly taken into account in the preparation of policies, decisions and legislation that affect them».
Det kan synes som om departementet i sitt svarbrev av 20. august 2018 til representanten Sandra Borch, mener at Finnmark fylkestings vedtak av 8. desember 2016 var en uttalelse etter inndelingslova § 9.
Jeg er helt uenig i dette, og jeg tror nok heller ikke at departementet selv mente dette i april 2017, da Prop. 84 S (2016-2017) om regionreformen ble fremlagt.
Det er helt på det rene at det i desember 2016 ikke forelå noe forslag om sammenslåing av Troms og Finnmark. Det forelå heller ikke noe lovlig initiativ til dette. Det eneste Finnmark fylkeskommune på dette tidspunkt forholdt seg til var nabosamtalene med Troms og Nordland.
Siden fylkestinget også uttalte at Finnmark skulle bestå som egen region var det derfor ikke grunnlag for fylkestinget å foreta seg noe mer med saken. Det var ikke grunnlag for å iverksette utredninger, og heller ikke til å gjennomføre innbyggerhøringer.
En ny behandling forutsatte nå at departementet tok initiativer til å slå sammen fylker i nord, og herunder fremsatte noenlunde konkrete og begrunnede forslag som administrasjon og fylkesting kunne forholde seg til.
Når Finnmark fylkeskommune i desember 2016 ikke mente å behandle og heller ikke behandlet noe forslag om å slå sammen Finnmark og Troms, kan fylkestingets vedtak ikke senere bli omklassifisert til en uttalelse i henhold til inndelingslova § 9, fjerde ledd. Gjør man dette fratar man nemlig fylkeskommunen de juridiske rettigheter den har til å ivareta sine og befolkningens interesser.
4.3 Europeisk Charter om Lokalt Selvstyre
Norge ratifiserte i 1989 uten noen forbehold det Europeiske Charter om Lokalt Selvstyre (Charteret), se Innst. S. nr. 110 (1988–89). Staten er dermed folkerettslig forpliktet overfor de øvrige kontraherende stater til å etterleve de bestemmelser som er fastsatt i Charteret.
Charteret gjelder imidlertid ikke som intern norsk rett. Dersom det skulle være motstrid mellom artikler i Charteret og interne norske rettsregler er det derfor de norske rettsreglene som har forrang.
Imidlertid er det slik at norsk rett i tvilstilfelle presumeres å være i overenstemmelse med forpliktende konvensjoner, og følgelig vil man gjerne anvende den forståelse av norsk rett som er best i overenstemmelse med slike konvensjoner. Indirekte vil derfor konvensjonene ha stor betydning også for forståelsen av interne norske rettsregler.
For ordens skyld; det kan ikke sees at bestemmelsene i inndelingslova er i konflikt med Charteret. Spørsmålet er bare hvordan bestemmelsene anvendes.
Charteret understreker viktigheten og betydningen av lokale myndigheter som grunnlag for et demokratisk samfunn. I «fortalen» til Charteret heter det således at regjeringene: tar i betraktning at lokale myndigheter er et hovedgrunnlag for ethvert demokratisk politisk styre;
Det er ellers særlig to bestemmelser i Charteret som er viktige for denne saken. I Artikkel 4.6 heter det at:
I alle saker som direkte angår dem, skal lokale myndigheter i så god tid og på en så hensiktsmessig måte som mulig tas med på råd i planleggingen og når beslutninger skal fattes.
I Charterets Artikkel 5 er det dessuten en helt egen bestemmelse om grenseendringer. Bestemmelsen har slik ordlyd:
Artikkel 5 – Beskyttelse av lokale myndigheters grenser. Lokale myndigheters grenser skal ikke forandres uten at det berørte lokalsamfunn først er rådspurt, eventuelt ved folkeavstemning hvor loven tillater dette.
Med utgangspunkt i disse bestemmelsene er det av interesse å se hvordan de konkret er anvendt og forstått av Kongressen for Lokale og Regionale Myndigheter.
Overvåkningskomitéen for Kongressen av Lokale og Regionale Myndigheter behandlet for ikke lenge side en tilsvarende sak i Frankrike. Også her var spørsmålet sammenslåinger på regionalt nivå.
I sitt «Explanatory Memorandum» til Recommendation 384 (2016), som ble vedtatt av Kongressen av Lokale og Regionale Myndigheter den 22. mars 2016 og som er relatert til den omtalte sak i Frankrike, heter det bl.a. om retten til å bli konsultert av sentrale myndigheter følgende:
the Congress emphasises that the right of local authorities to be consulted is a fundamental principle of European legal and democratic practice (jfr. punkt 183, med henvisning til Recommendation 171 (2005)).
I punkt 185 heter det videre, med henvisning til Recommendation 328 (2012) at:
«the Congress stated that the right of territorial authorities to be consulted, as laid down in Articles 4.6, 5 and 9.6 of the Charter, constitutes one of the core principles of local democracy. Local authorities should therefore be consulted and should have an active role in adopting decisions on all matters that concern them and in a manner and timeframe such that local authorities have a real opportunity to formulate and articulate their own views and proposals, in order to exercise influence on the decision-making processes affecting them.»
Å gjennomføre reelle konsultasjoner med lokale myndigheter i saker om grenseendringer oppfattes altså som et fundamentalt prinsipp i europeisk rettslig og demokratisk praksis. Slike konsultasjoner utgjør samtidig et av de sentrale prinsipper ved de lokale selvstyret.
Videre understrekes at lokale myndigheter skal gis tilstrekkelig tid og anledning til å formulere og artikulere sine egne synspunkter og forslag, for slik å kunne utøve reell innflytelse på beslutningsprosessen.
På bakgrunn av det faktum som foreligger i saken om sammenslåing av Troms og Finnmark kan det neppe være tvilsomt at staten her har brutt sine internasjonale forpliktelser i henhold til Charteret.
4.4 Konsultasjonsplikten med samene
Norge er i henhold til ILO-konvensjon 169 folkerettslig forpliktet til å konsultere samene i spørsmål som angår dem, eller som kan få betydning for dem.
Også Artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter oppstiller indirekte plikt til å konsultere med samene.
Konsultasjonsplikten er foreløpig ikke lovfestet i Norge, men den eksisterende konsultasjonsavtalen mellom Staten og Sametinget er selvsagt forpliktende for staten.
Jeg har ingen informasjon som tilsier at Sametinget ble konsultert om sammenslåingen av Finnmark og Troms. Dette er imidlertid en sak som antakelig i alle fall Sametinget vil mene faller inn under konsultasjonsplikten.
Noe annet ville være påfallende; den regionale inndelingen av Nord-Norge bør absolutt være et forhold som kan få betydning for samene.
Sametingets holdning til selve sammenslåingen burde åpenbart ha vært en del av departementets utredning i forbindelse med inndelingen av Nord-Norge, men var det altså ikke. Under enhver omstendighet har Sametinget i ettertid uttalt seg imot denne sammenslåingen.
4.5 Grunnloven
I Grunnloven § 49, andre ledd, første punktum heter det at:
«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer».
Riktignok er denne grunnlovsbestemmelsen med hensikt rundt formulert, men med mindre man mener at bestemmelsen ikke er noe annet enn rent svada, må man anta at bestemmelsen i alle fall oppstiller visse skranker for sentralmyndighetene.
Da er det ikke urimelig å trekke den slutning at det som under Charteret omtales som «sentrale og fundamentale prinsipper i europeisk rettslig og demokratisk praksis» for det lokale folkestyret, nemlig retten til å bli konsultert og hørt på tilfredsstillende måte i slike viktige saker, nyter grunnlovsvern.
AVSLUTNING
Som det fremgår av dette notatet er jeg av den klare oppfatning at lovene ble brutt i forbindelse med at Stortinget vedtok sammenslåing av Troms og Finnmark.
I denne debatten hører man ofte at «Stortinget er vårt høyeste lovgivende organ», og at det Stortinget vedtar må følges opp. I denne saken er imidlertid denne innfallsvinkelen ganske uinteressant.
I forbindelse med spørsmålet om sammenslåing av Troms og Finnmark skulle Stortinget nemlig fatte et vedtak i henhold til lov, og da måtte det selvsagt følge loven.
Det at også sentralmakten er bundet av lovene er et grunnleggende prinsipp i enhver rettsstat. Det har røtter tilbake til Magna Charta i 1215, og er vel i nyere tid ikke utfordret av noe vestlig demokrati. I dag oppfattes nok dette prinsippet som helt selvsagt.
Heller ikke argumentet om at Finnmark må følge demokratiske spilleregler har noen tyngde i saken. Som nettopp nevnt er det nemlig en grunnleggende demokratisk spilleregel – faktisk et grunnleggende rettslig prinsipp – at sentralmakten selv ikke kan sette seg over lovene.
Så lenge Finnmark fylkesting faktisk har lovlig makt til å motsette seg et vedtak som oppleves som ulovlig tvang, bryter det heller ikke noen demokratiske spilleregler ved å motsette seg vedtaket. Det er derimot i sin fulle rett til å bruke sin egen makt til å bekjempe vedtaket. Om dette siste vises også til punkt 4.1 over.