Skrevet av: Advokat Geir Johan Nilsen
Nå er det i første omgang opp til fylkestingspolitikerne i Finnmark å avgjøre om fylket skal slås sammen med Troms. Dersom fylkestinget oppnevner medlemmer til den såkalte ‘fellesnemda’ vil prosessen med sammenslåing gå sin gang. Hvis ikke kan hva som helst skje. Jeg tror oppriktig at en fortsatt kamp mot sammenslåing vil kunne lykkes.
Situasjonen er nå at Stortinget har fattet vedtak om å slå sammen fylkeskommunene Troms og Finnmark. De lovbeslutninger som sammenslåingen forutsetter er imidlertid ikke vedtatt. Finnmark er derfor fortsatt et eget fylke og det samme er Troms.
Ved forskrift av 5. april 2018 har regjeringen fastsatt reglene for sammenslåing av fylkene, herunder også bestemmelsene om fellesnemdas sammensetning og oppgaver. I denne forskriften er det bestemt at Finnmark skal ha 17 representanter og Troms skal ha 19.
Det er inndelingsloven av 15. juni 2001 som regulerer prosessen i forbindelse med sammenslåing av fylker. Et Stortingsvedtak alene er ikke nok, og heller ikke er det tilstrekkelig å fastsette nærmere forskrifter for sammenslåingen. Inndelingsloven forutsetter nemlig at fylkestingene selv tar aktivt del i prosessen.
Slik sett er loven derfor lite egnet til å gjennomføre en tvangssammenslåing, dersom et av fylkene bestemt motsetter seg dette.
Når man ser bort fra den innledende prosessen med uforpliktende drøftelser osv., består den første del av den legale prosessen sett fra fylkestingenes side i å oppnevne medlemmer til fellesnemda. Denne nemden er et helt sentralt organ i en sammenslåingsprosess, og etter loven skal det opprettes en fellesnemd. Sammenslåingsprosessen kan etter loven ikke gjennomføres uten denne. Bestemmelsene om fellesnemd finnes i lovens § 26.
Nøkkelen nå er at representanter til fellesnemden skal velges ‘av og blant medlemmene i fylkestinget’, jfr. lovens § 26, første ledd, fjerde punktum. Dette innebærer at hverken Storting, regjering eller departement kan oppnevne medlemmer til fellesnemda.
I inndelingsloven § 17 er det riktignok gitt bestemmelser som innebærer at regjeringen kan gjøre unntak fra lover og forskrifter for å sikre gjennomføring av vedtak om sammenslåing.
Det er nok denne bestemmelsen statsråd Mæland har tenkt på når hun har truet med at departementet vil oppnevne representanter til fellesnemda hvis Finnmark ikke selv gjør dette.
Her tar hun imidlertid feil. Etter gjeldende lov har regjeringen ikke myndighet til selv å oppnevne medlemmer til fellesnemda. Heller ikke kan regjeringen pålegge noen å sitte der.
Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at regjeringens fullmakter til å gjøre unntak fra lover og forskrifter med hensikter innsnevret i forhold til hva som gjaldt etter den tidligere lov. Etter någjeldende lov kan regjeringen ikke fravike lov eller forskrift ut over det som følger av inndelingslovens § 17.
Det er vanskelig å se av denne bestemmelsen at regjeringen skulle kunne gjøre unntak fra reglene om hvem som oppnevner medlemmer til fellesnemda og hvem som er valgbare til denne. Ingen av unntaksbestemmelsene passer for en slik fremgangsmåte, og at dette skal kunne gjøres er heller ikke nevnt i lovforarbeidene.
Fellesnemda er ellers et helt sentralt organ i sammenslåingsprosessen; nettopp fordi den skal sikre lokal forankring og innflytelse over prosessen.
Dersom regjeringen skulle ha fullmakt til å se bort fra lovens bestemmelser om oppnevnelse og valgbarhet, måtte man derfor forvente at dette på en eller annen måte kom til uttrykk i loven selv eller forarbeidene.
Her skal man heller ikke glemme at et av de sentrale prinsipper ved loven er at man skal ‘byggje på prinsippet om lokal medverknad’, jfr. lovens § 1. Dette er samtidig en viktig tolkningsfaktor når det gjelder regjeringens fullmakter til å gjøre unntak.
Det ville åpenbart stride mot dette hovedprinsippet dersom regjeringen selv (dvs. departementet) skulle kunne oppnevne en fellesnemd. Også i forarbeidene er det understreket at prinsippene i lovens § 1 kan tjene som en rettesnor for tolkningen av loven for øvrig.
Om fellesnemda heter det ellers i forarbeidene at ‘Det er viktig at nemnda er tett knytt til dei ansvarlege organ i kvar enkelt kommune, og medlemmene skal derfor veljast av og blant medlemmene i kommunestyra eller fylkestinga’. Heller ikke dette åpner for at departementet selv skulle kunne oppnevne noen fellesnemd.
Oppsummerende er derfor å si at dersom departementet skulle gi seg til å oppnevne en fellesnemd ville dette virkelig være å ‘legge loven på strekk’, og etter mitt skjønn klart lovstridig.
Det er absolutt intet i loven eller forarbeidene som tilsier at regjeringen har slik myndighet. Hertil kommer selvsagt at fylkestingsmedlemmene ikke er forpliktet til å påta seg et slikt verv, dersom departementet allikevel skulle forsøke å oppnevne nemden. De plikter som fylkestingsmedlemmene har som medlemmer av fylkestinget er i fastsatt i kommuneloven, og gjelder plikter og rettigheter som medlemmer av ‘folkevalgt organ’.
Pliktene består grovt sagt i plikt til å møte og til å avgi stemme. Her behøver man likevel ikke si annet enn at en fellesnemd oppnevnt av regjering eller departement ikke er et ‘folkevalgt organ’, og at ingen er pliktig til å la seg oppnevne til en slik regjeringsoppnevnt nemd.
Saken er rett og slett den at loven ikke forutser at et fylke så bestemt motsetter seg en sammenslåing at man ikke oppnevner en fellesnemd. Hvordan en slik situasjon skal løses gir loven ingen anvisning på.
Noen hevder at det vil være å undergrave demokratiet å motsette seg Stortingets vedtak. Jeg ser motsatt på dette. Det at folket engasjerer seg i politiske spørsmål og bruker lovlige midler for å fremme sin sak innebærer ikke å undergrave demokratiet. Det er faktisk demokrati i praksis!
I et demokrati er det ingen statlige eller offentlige organer som har uinnskrenket makt. Heller ikke Stortinget har uinnskrenket makt, og historien er full av tilfeller hvor Stortingsvedtak av en eller annen grunn ikke blir gjennomført, ikke blir gjennomført etter intensjonen eller blir omgjort.
Stortingets viktigste oppgaver er å fastsette lover og å bevilge penger. I tillegg kan Stortinget fatte andre vedtak, men Stortinget kan selvsagt ikke fatte bindende vedtak om forhold som etter lovene rettelig skal fattes av andre organer. Det samme gjelder for regjeringen; heller ikke denne kan fatte vedtak som etter lovene rettelig skal fattes av andre organer. Som nevnt over kan regjeringen derfor heller ikke oppnevne noen fellesnemd.
I akkurat denne saken er det dessuten verdt å fremheve at hensynet til lokal innflytelse over beslutninger som er av lokal betydning også er et tungtveiende rettslig hensyn. I Grunnloven § 49 heter det at ‘Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov’.
Selv om denne bestemmelsen selvsagt ikke griper direkte inn i Stortingets rett til å fastsette fylkesinndelingen, synliggjør den viktigheten av prinsippene om lokal innflytelse på lokale forhold.
I samsvar med gjeldende lov gjennomførte Finnmark på lovlig måte sin folkeavstemning i mai. Resultatet ble et entydig ‘Nei’ til sammenslåingen. At kommunalministeren bagatelliserer og avfeier en slik folkeavstemning, er lite tillitvekkende. Lokale folkeavstemninger er lovhjemlet i kommuneloven § 39 b, og en statsråd bør nok ikke gi offentlig uttrykk for at man blåser i hva utfallet av avstemningen blir.
En slik folkeavstemning er imidlertid selvsagt bare rådgivende. Det er fortsatt fylkestinget som har ansvar for hva som skal skje videre. På den annen side må det være klart at jo tydeligere resultatet av en avstemning er, jo større grunn er det til å legge vekt på den.
Det som i alle fall er sikkert er at fylkestinget ikke har noe i nærheten av et folkelig mandat til å igangsette prosessen med å slå sammen fylkene.
I forarbeidene til bestemmelsen om lokale folkeavstemninger har departementet for øvrig uttalt at det ‘i viktige og prinsipielle saker kan vere eit nyttig innspel for kommunestyret eller fylkestinget å få ei tilbakemelding frå innbyggjarane før det blir teke ei avgjerd’.
Nå har fylkestinget bedt om, og fått, en klar tilbakemelding fra innbyggerne. Fra mitt ståsted kan jeg ikke se annet enn at fylkestinget på dette grunnlag må fortsette kampen for å beholde Finnmark som eget fylke.
Det finnes ikke tvangsmidler mot å unnlate å oppnevne medlemmer til fellesnemda, og derfor bør fylkestinget heller ikke oppnevne slike medlemmer. Man befinner seg på en måte i et ‘lovtomt rom’.
Finnmark må imidlertid kunne bruke alle de midler som står til rådighet så lenge man ikke begår direkte lovbrudd. Det er selvsagt intet galt i å kjempe for at Stortinget omgjør sitt vedtak. Fylkestinget har folket i Finnmark i med seg. I tillegg kan man støtte seg til de prinsipper om lokal innflytelse over lokale saker som er nedfelt i Grunnloven, i kommuneloven og også i inndelingsloven. Så lenge situasjonen er ‘låst’ kan man arbeide politisk for å finne frem til en løsning.
Hva regjeringen velger å gjøre i en slik fastlåst situasjon gjenstår å se. To alternativer er nærliggende: Enten går regjeringen til Stortinget med anmodning om å omgjøre sitt sammenslåingsvedtak, eller den går til Stortinget med en proposisjon for å endre loven slik at fylker og kommuner kan bli tvangssammenslått helt uten lokal medvirkning.
Det er ikke umiddelbart sikkert at en slik lovendring vil oppnå flertall i Stortinget.
Til sist nevnes at det helt sikkert også finnes andre løsninger. Som et eksempel kan nevnes at Oslo har status som et fylke, men er egentlig ikke med i en fylkeskommune. Heller ikke er Oslo i alle sammenhenger en kommune. I NOU 1990:13 heter det at ‘Oslo forutsettes fortsatt å være eget fylke. Spørsmålet om Oslo skal anses som kommune eller fylkeskommune, eller begge deler, etter særlovgivningen må avgjøres på grunnlag av en tolking av den enkelte lov eller lovbestemmelse’.
Dette eksemplet viser at det nok kan finnes gode, alternative løsninger også for Finnmark.
—————
Geir Johan Nilsen er advokat og partner i advokatfirmaet Aabø-Evensen & Co AS i Oslo.
Han har drevet advokatvirksomhet i Oslo siden 1988.
Nilsen er født og oppvokst i Vestre Jakobselv, Finnmark.