Skrevet av Advokat Geir Johan Nilsen
Det er forstemmende å se hvordan sentralmyndighetene tramper på de demokratiske rettighetene som Finnmarks befolkning og Finnmark fylkesting faktisk har etter gjeldende lover og bestemmelser. Storting og regjering bør i det hele vurdere lovligheten av sine egne vedtak før man gir seg til å anklage Finnmark fylkesting for lovbrudd.
Sentralmyndighetenes behandling av denne saken burde interessere folk uavhengig av hva man måtte mene om selve sammenslåingen. Det overliggende temaet i saken er nemlig spørsmålet om hvordan sentralmyndighetene forholder seg til det lokale folkestyret, lokaldemokratiet.
Er det lokale folkestyret i det hele en realitet i Norge, eller anser Storting og regjering at man kan skalte og valte med dette som man vil?
Hele denne saken minner egentlig litt om eventyret om keiserens nye klær. Alle ser at det må være et eller annet galt ved Stortingets sammenslåingsvedtak. Sånn kan det vel ikke gå til? Finnmark fylke kan vel ikke avvikles bare på grunnlag av et benkeforslag i Stortinget?
Likevel godtar man en løs påstand om at sammenslåingen er fattet gjennom lovlige stortingsvedtak. Ingen har imidlertid så langt vist at dette vedtaket lovlig er kommet i stand. Det forhold at Stortinget har fattet et vedtak er selvsagt ikke nok i seg selv.
Etter å ha sett på historikken frem mot Stortingets sammenslåingsvedtak, kan i alle fall ikke jeg konkludere med annet enn at vedtaket ikke er fattet i henhold til gjeldende lover og regler. Keiseren har rett og slett ingen klær!
I dette innlegget skal jeg kortfattet klargjøre hva de politikere som behandler saken lokalt og sentralt bør ta hensyn til, og jeg skal her utelukkende kommentere forholdet mellom fylkestinget og sentralmyndighetene.
For å starte med den rettslige situasjonen.
Staten ratifiserte uten reservasjoner den 26. mai 1989 Europarådets charter om lokalt folkestyre. Staten har følgelig forpliktet seg til å følge konvensjonens bestemmelser.
Konvensjonen inneholder en bestemmelse som spesifikt angår endring av lokale myndigheters grenser. I Artikkel 5, som har tittelen: ‘Beskyttelse av lokale myndigheters grenser’, heter det at:
‘Lokale myndigheters grenser skal ikke forandres uten at det berørte lokalsamfunn først er rådspurt, eventuelt ved folkeavstemning hvor loven tillater dette’.
Europarådets praksis viser at bestemmelsen også gjelder når to enheter slås sammen til en større enhet.
Det er slett ikke uinteressant at konvensjonen har en helt egen bestemmelse om beskyttelse av lokale myndigheters grenser. Saken er nemlig den at territoriale spørsmål anses å være av svært stor betydning for det lokale folkestyret. I den forklarende rapport som foreligger til konvensjonen, omtales spørsmålet som å være ‘av grunnleggende betydning for lokale myndigheter og de borgerne de tjener’.
Endringer av grenser og/eller eventuelt sammenslåinger av fylker eller kommuner skal derfor ikke kunne gjøres helt uten videre – som f.eks. gjennom et benkeforslag i Stortinget.
Artikkel 5 må også ses i sammenheng med Artikkel 4, punkt 6, hvor det heter at:
‘I alle saker som direkte angår dem, skal lokale myndigheter i så god tid og på en så hensiktsmessig måte som mulig tas med på råd i planleggingen og når beslutninger skal fattes.’
I den forklarende rapport som det er henvist til over, er denne bestemmelsen forklart slik at ‘både måten og tidspunktet som de lokale myndigheter blir rådspurt på, skal være slik at de har reell mulighet til påvirkning’.
Etter intern norsk rett er det først og fremst inndelingsloven som regulerer sammenslåing av fylker mv. I lovens § 9, fjerde ledd heter det følgende:
‘Før det blir gjort vedtak om grenseendring eller grensefastsetjing, skal dei kommunane eller fylkeskommunane saka gjeld, få uttale seg. I saker om samanslåing eller deling må kommunestyret eller fylkestinget sjølv uttale seg’.
Begrepet ‘grenseendring’ omfatter etter loven også sammenslåing.
Det må selvsagt foreligge et konkret forslag til sammenslåing før pliktentil å uttale seg inntrer. Dette forslaget må dessuten være kommet i stand på grunnlag av initiativ fra noen som etter loven har rett til å ta et slikt initiativ (initiativrett). Etter loven er dette borgerne selv, lokale myndigheter eller departementet. Også Stortinget vil naturligvis kunne ta opp slike spørsmål.
Av inndelingsloven følger ellers at alle forslag om sammenslåinger skal utredes, og det er departementet som har utredningsplikt. Vedtak kan altså ikke fattes før et lovlig fremsatt initiativ er tilfredsstillende utredet og konkretisert, herunder skal selvsagt lokale myndigheter ha fått uttale seg om forslaget på en måte og til slikt tidspunkt at de har reell mulighet til påvirkning.
Etter dette skal jeg kort gjennomgå historikken i saken. Jeg tror ikke at alle er like godt kjent med hva som har skjedd.
- I Stortingsmelding14 (2014-2015) om kommunereformen varslet regjeringen at man ville invitere også fylkeskommunene til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Stortinget vedtok i denne forbindelse ikke annet enn å vedlegge regjeringens melding til protokollen.
- Departementet sendte deretter invitasjon til slike samtaler til alle fylkene den 2. juli 2015.
- Denne ‘nabopraten’ som departementet inviterte til, ledet ikke til at fylkene i Nord-Norge fremsatte noe eget ønske om sammenslåing av fylker i landsdelen, og Finnmark fylkesting vedtok den 6. desember 2016 at Finnmark skulle bestå som egen region.
- Den 5. april 2017 la regjeringen frem Prop. 84 S om ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå for Stortinget. I denne proposisjonen foreslo regjeringen sammenslåing av fylkene: Hordaland og Sogn og Fjordane, Aust-Agder og Vest-Agder, Oppland og Hedmark, Vestfold og Telemark, samt Buskerud, Akershus og Østfold.
Det er viktig å merke seg at det ikke ble fremsatt forslag om sammenslåing av fylkene i Nord-Norge. Om situasjonen i Nord-Norge het det derimot at: ‘Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i dialog med fylkeskommunane vurdere korleis arbeidet med framlegg om samanslåinger til eitt eller to fylke i Nord-Noreg skal organiserast’.
Videre het det at regjeringen tok sikte på å legge frem en egen proposisjon om den fremtidige inndelingen av Nord-Norge ‘senest våren 2018’.
I proposisjonen oppstilte regjeringen tre alternativer som man på dette tidspunkt så for seg som mulige fremtidige inndelinger av landsdelen. Disse alternativene ble oppstilt slik:
- Samanslåing av dei tre nordnorske fylka.
- Troms og Nordland blir slått saman, og Finnmark held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering.
- Troms og Finnmark blir slått saman, og Nordland held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering.
For kvart av dei tre alternativa skal aktuelle grensejusteringar vurderast.
- Stortingskomitéen avga deretter sin innstilling den 1. juni 2017 (Innst. 385 S om ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå). Komitéen anbefalte de samme fylkessammenslåinger som fremgikk av regjeringens proposisjon. Når det gjaldt situasjonen i Nord-Norge viste man til proposisjonen, og anbefalte altså ikke selv noen sammenslåing av fylkene i Nord-Norge.
Her er det nødvendig å stoppe opp et øyeblikk.
Det er nemlig viktig å ha helt klart for seg at det før Stortingsbehandlingen den 8. juni 2017 ikke forelå noe konkret forslag om sammenslåing av Finnmark og Troms. Den ‘nabopraten’ som departementet hadde invitert til i 2015 var ikke et slikt forslag, og heller ikke fylkestingene i Nord-Norge fremsatte noen slike konkrete forslag.
Finnmark fylkeskommune måtte nå kunne gå ut fra at det ville bli tatt kontakt fra departementet om saken, slik regjeringen selv hadde bebudet i sin proposisjon.
- Det som så skjedde var at Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og KrF på Stortinget allikevel ble enige om at Finnmark og Troms skulle slås sammen. Forslag om denne sammenslåingen ble fremsatt til Stortingsbehandlingen den 8. juni 2017 av Helge André Njåstad på vegne av de nevnte partiene, og ble vedtatt samme dag.
Jeg kjenner ikke til hvilket spill som foregikk i Stortinget i dagene før sammenslåingsvedtaket, men i dette spillet har man åpenbart oversett de lover og bestemmelser som faktisk forplikter staten.
Det må være åpenbart at Stortinget etter lovene ikke kunne vedta denne sammenslåingen den 8. juni 2017. Et konkret forslag om sammenslåing forelå på dette tidspunkt ikke, var derfor ikke meddelt Finnmark fylkesting og var selvsagt heller ikke utredet slik loven krever.
For ordens skyld; hverken enkeltrepresentanter eller politiske partier på Stortinget har forslagsrett (initiativrett) etter inndelingsloven. Eventuelle slike forslag er derfor ikke ‘forslag’ i inndelingslovens forstand.
Oppsummerende så langt må det derfor konkluderes med at Stortingets vedtak ikke er fattet i henhold til lovene. Det hefter så store mangler ved vedtaket at dette ikke kan være gyldig. Det kan her også legges til at Stortingets senere nei til å behandle saken på nytt, selvsagt ikke reparerer 8. juni-vedtaket.
Jeg kunne ha stoppet her, men siden jeg innledningsvis fremhevet at denne saken ikke bare dreier seg om sammenslåingen av Finnmark og Troms fylker men også om det lokale folkestyre som sådan, kan det være nyttig å kommentere denne siden litt videre.
Europarådets Overvåkningskomité behandlet for ikke lenge siden en tilsvarende sak i Frankrike. Forholdet var at man i Frankrike ønsket å redusere antall regioner fra 22 til 14. Dette skulle skje gjennom sammenslåinger av enkelte regioner, mens andre ble beholdt intakt; altså temmelig likt det vi opplever med den norske regionreformen. Saken er gjengitt i Kongressens 30. sesjon – Local and regional democracy in France.
I forbindelse med behandlingen av denne saken påpekte Overvåkningskomitéen at grensespørsmål var av sentral betydning for det lokale folkestyret. Man viste om dette til at Europarådets Kongress i sin Anbefaling 328 (2012) har understreket at lokale myndigheters rett til å bli konsultert i henhold til konvensjonen i spørsmål om grenseendringer utgjør et av de sentrale prinsipper i lokaldemokratiet (core principle of local democracy).
Overvåkningskomitéen viste også til Kongressens Anbefaling 171 (2005), hvor det fremgår at retten til å bli konsultert i slike spørsmål representerer et fundamentalt prinsipp i europeisk rettslig og demokratisk praksis (fundamental principle of European legal and democratic practice).
Overvåkningskomitéen påpekte også sammenhengen mellom Artikkel 5 i konvensjonen og den generelle bestemmelse om konsultasjoner i Artikkel 4, punkt 6. Komitéen uttalte i den forbindelse at det er åpenbart at kravene til konsultasjon med lokale myndigheter i grenseendringsspørsmål krever at disse konsultasjonene skjer på en måte og til slike tidspunkter at lokale myndigheter har en reell mulighet til å formulere og artikulere sine egne synspunkter og forslag.
Dessuten fastslo Overvåkningskomitéen at det er en nødvendig følge av konsultasjonsplikten at sentrale myndigheter tar de lokale myndighetenes synspunkter og forslag i betraktning før noen endelig beslutning fattes. Lokale myndigheter skal ha en reell mulighet til å utøve innflytelse på beslutningsprosessen. (Punktene 188 og 189 i uttalelsen).
Overvåkningskomitéen understreket samtidig det grunnleggende kravet om at berørte lokale myndigheter skal underrettes om ethvert forslag om å endre deres grenser (punkt 190).
Når det gjelder kvaliteten på de utredninger som skal gjøres, stilte Overvåkningskomitéen i sin uttalelse høye krav til klarhet og presisjon mht. hva som foreslås og dermed hva de lokale myndigheter skal ta stilling til. Man stilte også krav til diverse konsekvensanalyser mht. slike viktige spørsmål som grenseendringer medfører.
Komitéen uttalte seg videre særskilt om tilfeller hvor en overveldende majoritet av befolkningen er negative til grenseendringer.
I saken om sammenslåing mellom Finnmark og Troms fylker har det imidlertid aldri blitt fremsatt noe lovlig forslag etter inndelingsloven som Finnmark fylkesting deretter kunne uttale seg om. Saken har derfor heller ikke blitt utredet på den måte som intern norsk lov og forpliktende internasjonale konvensjoner krever.
Benkeforslaget i Stortinget fremstår i det hele som en rettslig og demokratisk skandale, og Stortingets vedtak kan ikke bli stående.
Det forhold at prinsippet om det lokale folkestyret også er nedfelt i Grunnloven (§ 49, andre ledd) kan man aldeles ikke overse. Riktignok er grunnlovsbestemmelsen ullent formulert, men med mindre man mener at bestemmelsen ikke er noe annet enn rent svada, må man anta at bestemmelsen i alle fall oppstiller visse skranker for sentralmyndighetene.
Da er det ikke urimelig å trekke den slutning at det som under Europarådskonvensjonen omtales som ‘sentrale og fundamentale prinsipper’ i det lokale folkestyret, nemlig retten til å bli konsultert og hørt på tilfredsstillende måte i slike viktige saker, nyter grunnlovsvern.
Jeg har tidligere skrevet at Finnmark fylkesting ikke begår noe lovbrudd ved ikke å oppnevne medlemmer til noen fellesnemd nå. Dette synet fastholder jeg, og fylkestinget utviser dermed heller ikke ‘sivil ulydighet’ ved ikke å oppnevne medlemmer til nemden.
Inndelingsloven oppstiller for øvrig ingen frist for å opprette denne fellesnemden, og følgelig heller ingen frist for når denne skal være operativ.
Dersom Finnmark fylkesting i det hele har noen plikt til å oppnevne medlemmer til nemden i den foreliggende situasjon – noe jeg betviler – kan denne plikten sammenlignes med den plikt låntakeren har til å tilbakebetale gjeld. Han eller hun er ikke forpliktet til å betale gjelden før den forfaller.
Når Stortingets vedtak er fattet i strid med loven og de øvrige rettsregler som binder staten, blir det etter min mening helt absurd å hevde at Finnmark fylkesting begår lovbrudd ved ikke å oppnevne medlemmer til en fellesnemd som skal opprettes i henhold til dette stortingsvedtaket.
Hva angår spørsmål om lovlighet i videre forstand, synes mange helt å overse at Finnmark fylkesting også har noen overordnede plikter overfor sin egen lokalbefolkning.
Europarådets Kongress har i Resolusjon 347 (2012) uttalt seg treffende om dette. Her heter det at en viktig del av lokale myndigheters arbeid består i å ‘sikre at deres og innbyggernes interesser blir ivaretatt på en korrekt måte i forberedelsen av politikk, avgjørelser og lovgivning som angår dem’.
Det er nettopp dette Finnmark fylkesting gjør ved å arbeide for omgjørelse av Stortingets vedtak, herunder å ikke oppnevne medlemmer til fellesnemden. Det er for meg umulig å se at Finnmark fylkesting nå kan se bort fra den folkeavstemning som fylkestinget selv tok initiativ til.
Det er for øvrig heller ikke slik at Finnmark fylkestings eneste mulighet er å be om nåde fra stortingspolitikerne.
Fylkestinget har faktisk anledning til å reise søksmål mot staten med påstand om at Stortingets vedtak er ugyldig.
Domstolene har prøvelsesrett overfor Stortingets lovvedtak, og selvsagt kan domstolene også prøve lovligheten av et vedtak om sammenslåing av fylker. Hverken parlament eller regjering står over loven. At lokale myndigheter skal ha mulighet til judisiell prøving er også nedfelt i Artikkel 11 i Europarådets charter om lokalt folkestyre.
Et annet alternativ er å ta opp saken med Europarådets Overvåkningskomité.
Den beste løsning er nok allikevel at Stortinget omgjør sitt vedtak av 8. juni 2017. Kun på denne måten kan tilliten mellom lokalbefolkningen og de sentrale myndigheter i noen grad gjenopprettes.
————–
Geir Johan Nilsen er advokat og partner i advokatfirmaet Aabø-Evensen & Co AS i Oslo.
Han har drevet advokatvirksomhet i Oslo siden 1988.
Nilsen er født og oppvokst i Vestre Jakobselv, Finnmark.