Skrevet av: Advokat Geir Johan Nilsen.
Det hevdes av at det vil være et lovbrudd av Finnmark fylkesting å ikke oppnevne medlemmer til fellesnemda. Jeg er ikke umiddelbart enig i dét.
Dette kommer jeg tilbake til nedenfor. La oss først se på formalitetene, eller lovligheten om man vil, av Stortingets eget vedtak om sammenslåing av Finnmark og Troms.
Den 26. mai 1989 ratifiserte Norge Europarådets charter om lokalt selvstyre. Dette er en konvensjon som har til formål er å styrke det lokale selvstyre. Konvensjonen er tiltrådt av 47 stater.
Konvensjonens artikkel 5 har tittelen: ‘Beskyttelse av lokale myndigheters grenser’.
I bestemmelsen heter det at: ‘Lokale myndigheters grenser skal ikke forandres uten at det berørte lokalsamfunn først er rådspurt, eventuelt ved folkeavstemning hvor loven tillater dette’.
Sammenslåingen med Troms innebærer at Finnmarks grense mot Troms forsvinner. Begge de gamle fylkene opphører å eksistere og vi får et nytt fylke, eller region. Forholdet omfattes derfor direkte av denne konvensjonsbestemmelsen. Staten pliktet derfor å rådspørre lokalsamfunnet før endelig vedtak ble fattet.
Det må her nevnes at det argument som man ofte hører, nemlig at folket har gitt uttrykk for sin vilje gjennom stortingsvalg, er en total avsporing. Stortingsvalgene er ikke direkte rettslig relevante i denne saken i det hele tatt. Det er ‘lokalsamfunnene’ som skal rådspørres.
Mitt syn er at sentralmyndighetene ikke har overholdt sin plikt til å ‘rådspørre’ lokalsamfunnet. Riktignok hadde Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner på forhånd sondert seg imellom om ønskeligheten av en sammenslåing, og Finnmark fylkesting hadde vedtatt at man ikke ønsket dette.
Staten vil kanskje hevde at vedtak i fylkestingene er tilstrekkelig til at forpliktelsene under Europarådets charter er oppfylt. Jeg er uenig i det.
Intensjonen i konvensjonens artikkel 5 krever åpenbart noe mer. Bakteppet for hele konvensjonen er nemlig at denne reelt skal styrke lokaldemokratiet og det lokale selvstyret. Samtidig er det andre enn bare fylkestingene som berøres direkte av saken. Også de lokale kommunene, næringslivet og ikke minst lokalbefolkningen som sådan er direkte berørt.
Konvensjonens intensjon er selvsagt viktig. Vel så viktig er det at heller ikke bestemmelsens ordlyd tilsier at det bare er den aktuelle, direkte berørte lokale myndighet (her fylkestinget) som skal rådspørres.
I bestemmelsen heter det nemlig at når ‘lokale myndigheters’grenser blir forandret, skal ‘lokalsamfunnet’først rådspørres. ‘Lokale myndigheter’ og ‘lokalsamfunnet’ er imidlertid ikke det samme. Dette blir helt tydelig når det i bestemmelsen også heter at lokalsamfunnet kan rådspørres ved folkeavstemningnår loven tillater dette.
Først gjennom en prosess rettet mot lokalsamfunnet kunne man ha dannet seg et tilfredsstillende bilde av den lokale oppfatning. Dette bildet hadde Stortinget åpenbart ikke da det fattet sitt vedtak om sammenslåing av Troms og Finnmark.
Jeg er likevel ganske sikker på at enhver stortingsrepresentant og ethvert parti som setter lokaldemokratiet høyt, ville ha ønsket seg tilstrekkelig og relevant informasjon om synspunktene i lokalsamfunnene. I alle fall hvis man samtidig var klar over at staten faktisk var forpliktet av internasjonale konvensjoner til å innhente slike synspunkter.
I Prop. 84 S (2016-2017) er det imidlertid når det gjelder Finnmark kun helt kortfattet referert til hvilke kontakter det har vært mellom fylkestingene. Videre er Finnmark fylkestings vedtak av 7. desember 2016 gjengitt. Det heter også at det ikke er gjennomført høring av kommuner og næringsliv.
Mitt syn er at Europarådets charter om lokalt selvstyre Artikkel 5 ikke er oppfylt og etterlevet bare ved at departementet har mottatt og lest Finnmark fylkestings vedtak om at man ikke ønsket en sammenslåing med Troms.
Dersom regjeringen eller Stortinget til tross for dette ønsket å slå sammen Troms og Finnmark fylker, måtte man rådspørre lokalsamfunnet (kommunene, næringsliv, organisasjoner, befolkningen som sådan).Dette kunne ha skjedd gjennom en høring, eller også gjennom en folkeavstemning, slik Artikkel 5 i konvensjonen selv gir anvisning på. Selvsagt måtte man ha gjort det samme i Troms.
Sentrale myndigheter kan kanskje innvende at fylkene selv, på eget initiativ, kunne ha gjennomført høringer og folkeavstemninger. Til dette er å si at det er staten som er forpliktet til å ‘rådspørre’ lokalsamfunnet før grensene forandres.
Denne plikten påhviler ikke de lokale myndigheter. At lokale myndigheter ikke selv har tatt slike initiativer tidligere, unnskylder derfor ikke at staten ikke har overholdt sine internasjonale forpliktelser.
Det er derfor min påstand at Stortingets sammenslåingsvedtak er fattet i strid mot de forpliktelser som staten har i henhold til Europarådets charter om lokalt selvstyre.
I fortsettelsen av dette er det fristende å si at vedtaket er fattet i strid med norsk lov, all den tid norsk lov ved uklarheter presumeres å være i overenstemmelse med de konvensjoner vi har forpliktet oss på.
I ettertid har Finnmark avholdt sin egen folkeavstemning. Denne ga et klart resultat som det ikke er nødvendig å redegjøre nærmere for.
Det er imidlertid forstemmende å registrere at finnmarkingenes egen folkeavstemning blir latterliggjort, bagatellisert og viftet vekk som ‘føleri’ av både statsråd og statsminister. Dette til tross for at staten faktisk er rettslig forpliktet til å rådspørre lokalsamfunnet før grensene forandres, aller helst gjennom nettopp en folkeavstemning. Det er på denne bakgrunn lett å forstå at mange oppfatter regjeringens opptreden som både arrogant og nedlatende. Jeg deler denne oppfatningen.
Grensene er imidlertid ennå ikke forandret, og lokalsamfunnet er nå blitt ‘rådspurt’, selv om dette ikke har skjedd i statlig regi. Jeg kan da ikke se annet enn at staten – i henhold til Europarådets charter om lokalt selvstyre – er forpliktet til å ta hensyn til dette faktum. Dette kan skje ved at Stortinget behandler saken én gang til. Først da kan Stortingets vedtak med rimelighet sies å ha kommet i stand i henhold til Norges internasjonale forpliktelser.
Det forhold at det kan reises spørsmål ved lovligheten mht. saksbehandlingen og formalitetene knyttet til Stortingets eget vedtak, innebærer ikke i seg selv at stortingsvedtaket er ugyldig. Det kan imidlertid ikke være tvil om at forholdet gir solid tyngde til Finnmarks kamp for sin fortsatte eksistens.
Manglene ved Stortingets vedtak rettferdiggjør i høy grad at sammenslåingsvedtaket motarbeides. Stortinget og regjeringen har krenket og krenker nemlig lokalbefolkningens demokratiske rettigheter, slik disse er nedfelt i Europarådets charter om lokalt selvstyre.
Det er altså ikke Finnmark som opptrer ‘udemokratisk og rettsstridig’ i denne saken. Det er det sentralmakten som gjør.
Til tross for det ‘rufsete’ forholdet til lov og rett som hefter ved Stortingets eget sammenslåingsvedtak er det Finnmark som anklages for å opptre lovstridig ved ikke å oppnevne medlemmer til fellesnemda.
Jeg er ikke enig i at Finnmark opptrer i strid med loven. Jeg ser det slik at Finnmark på lovlig vis utnytter en mulighet som faktisk finnes i loven til å fortsette kampen for sin eksistens. Ved å unnlate å oppnevne medlemmer til fellesnemda, blokkerer Finnmark selve sammenslåingsprosessen – i alle fall inntil videre.
I bladet Kommunal Rapport kan man lese at professor Jan Fritjof Bernt mener at departementet kan tre i fellesnemdas sted dersom Finnmark ikke oppnevner medlemmer til nemden. Han viser om dette til inndelingsloven § 26, fjerde avsnitt.
Jeg er helt uenig i dette synspunktet. Den bestemmelsen som det vises til omhandler ikke problemstillingen i det hele tatt. Bestemmelsen er etter sin ordlyd kun anvendelig når kommuner eller fylkeskommuner ikke kan bli enige om det ene forholdet som krever enstemmighet mellom kommunene/fylkeskommunene, nemlig reglementet for fellesnemdas oppgaver og fullmakter. I så tilfelle kan én kommune eller fylkeskommune be departementet om å ta avgjørelse ‘i slike spørsmål’. Bestemmelsen har ingenting med at kommunaldepartementet selv skulle kunne opptre som fellesnemd å gjøre.
Finnmarks konkrete beslutning om å oppnevne medlemmer til fellesnemda, eventuelt på hvilket tidspunkt dette skal gjøres, er ikke gjenstand for forhandlinger mellom Troms og Finnmark, og oppnevningen skal heller ikke ‘vedtas’ av Troms fylkesting. Dette spørsmålet angår ikke ‘reglementet for fellesnemdas oppgaver og fullmakter’ i det hele tatt, og er derfor ikke noe som Troms og Finnmark må ha ‘semje’ om.
Professor Bernt har imidlertid rett i at loven ikke sier noe om hvem som skal opprette fellesnemden. Det er imidlertid klart at Finnmark ikke kan eller skal gjøre dette. Finnmarks rolle er i denne sammenheng kun å velge medlemmer til nemden. I loven heter det at nemden ‘blir valt av og blant medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget’.
Har så Finnmark ‘plikt’ til å oppnevne medlemmer til fellesnemden?
I juridisk sammenheng pleier man å skille mellom pliktregler og kompetanseregler. Pliktregler inneholder påbud eller forbud, og overtredelser er vanligvis sanksjonert i form av straff, erstatning tap av stilling eller på annen måte.
Kompetanseregler fastsetter grovt sagt hvem som kan binde seg selv eller bestemme over et forhold. Overtredelse av kompetanseregler medfører gjerne ugyldighet, eller at en disposisjon blir angripelig.
Når det i loven heter at nemden blir valgt ‘av og blant’ medlemmene i fylkestinget, er dette åpenbart en kompetanseregel. Hvis det også skal knyttes en plikt til dette, må denne plikten innfortolkes på en eller annen måte.
Staten kan nemlig ikke pålegge kommuner elle fylkeskommuner plikter uten hjemmel i lov, og Stortingets sammenslåingsvedtak er ingen lov. Hvis man skulle mene at Finnmark er forpliktet til å oppnevne medlemmer til fellesnemda nå, finnes dessuten fortsatt ingen sanksjonsmuligheter mot overtredelse av denne ‘plikten’.
Lovgiverne har nok ikke forutsett den situasjonen som er oppstått.
Dersom temaet i det hele tatt hadde vært i noens tanker da loven ble vedtatt, er det helt åpenbart at dette hadde kommet til uttrykk et eller annet sted. Hverken loven selv eller forarbeidene har imidlertid noen henvisninger til spørsmålet. Det er mulig at man har tatt blind lydighet fra kommuner og fylkeskommuner for gitt. Mer nærliggende er det å tro at ingen har antatt noe som helst om dette.
Spekulasjoner om en slik ikke-uttalt forutsetning blir imidlertid ingen lov. Det blir heller ingen lov av at lovgiverne ikke tenkte på problemstillingen da loven ble vedtatt. Loven er slik den faktisk er formulert og vedtatt. At man i ettertid kanskje kunne ønske seg andre formuleringer og bestemmelser er ikke relevant.
En annen sak er at loven ikke oppstiller noen frist for når fellesnemda skal være operativ.
Det at Finnmark fylke ennå ikke har oppnevnt sine medlemmer er derfor uansett ikke noe pliktbrudd. Så lenge det er en realistisk teoretisk mulighet for at Finnmark vil komme til å oppnevne medlemmer til fellesnemda, har departementet heller ikke lovhjemmel til å foreta seg noe som helst. Vilkåret for at departementet skal kunne foreta seg noe er nemlig at et inngrep er ‘nødvendig’.
Mitt syn er derfor at Finnmark lovlig kan bruke sin autonomi (selvbestemmelsesrett) til å avstå fra å oppnevne medlemmer til fellesnemda nå. Det at loven ikke har sanksjoner mot at et fylke i en slik situasjon foretar et selvstendig valg på grunnlag av sin selvstyrerett er ikke Finnmarks problem eller skyld. Ønsker man å tvinge Finnmark til å oppnevne medlemmer til fellesnemden nå, får man skaffe seg lovhjemmel til dette.
Finnmark fylkesting har på sin side all grunn til ikke å oppnevne medlemmer nå. Folkeavstemningen ga et entydig råd, og så lenge det er noe håp om en omgjøring av Stortingets vedtak har fylkestinget et klart folkelig mandat til å fortsette kampen. Finnmark fylkesting kan ikke selv se bort fra den lokale folkeviljen, og samtidig anklage sentralmyndighetene for å gjøre det samme.
I tillegg kommer de forhold som jeg har tatt opp innledningsvis, nemlig at Stortingets eget vedtak er tvilsomt i forhold til Europarådets charter om lokalt selvstyre. Dette åpner for muligheter som fortsatt ikke er undersøkt eller utprøvd.
Fylkesordføreren antydet nylig at Finnmark kunne vurdere å ty til ‘sivil ulydighet’ ved å ikke oppnevne medlemmer til fellesnemda. Jeg støtter at Finnmark ikke oppnevner sine medlemmer nå. For meg fremstår dette som den eneste logiske mulighet etter folkeavstemningen. Jeg er imidlertid ikke enig i at dette nødvendigvis vil være ‘sivil ulydighet’ i form av et lovbrudd.
Hvis Finnmark ikke oppnevner medlemmer til fellesnemda nå har fylkestinget både folket, loven og internasjonale konvensjoner i ryggen. Rettslig sett er det vel egentlig Storting og regjering som opptrer på gyngende grunn.
——-
Geir Johan Nilsen er advokat og partner i advokatfirmaet Aabø-Evensen & Co AS i Oslo.
Han har drevet advokatvirksomhet i Oslo siden 1988.
Nilsen er født og oppvokst i Vestre Jakobselv, Finnmark.